明報社論｜規管預繳消費再諮詢 　政府立法不應再蹉跎｜全文

預繳式消費屢惹爭端，立法監管談了10多年，遲遲未見實質進展，政府一再以「不宜過度規管商業活動」、「尊重合約自由」等理由，未有落實立法，導致消費者權益保障存在明顯缺口。現在政府決定再度展開公眾諮詢，唯盼當局今回立定決心，排除萬難落實立法，不會再煲「無米粥」。最新諮詢文件指出，美容及健身服務是最常出現不當銷售投訴的行業，建議採取針對性的做法，對這兩個行業「涉及大額預付金」的特定合約，實施相稱規管措施。有關做法有助匡正業界，然而設立消費冷靜期的做法，其實毋須局限於某一兩個行業。當局應避免監管範圍定得太窄、門檻定得太高。

預繳式消費問題由來已久。1997年亞洲金融風暴，本港有連鎖餅店及影視租賃店結業，引起各界對餅卡、套票等預繳式消費的關注，消委會當時就呼籲研究立法保障是否可行。之後10多年，預繳式消費滲透至各類型的消費服務及產品，很多美容中心、健身中心、補習社等都採取預繳式消費，伴隨而來的亂象也愈來愈多。

放眼外國，很多地方都有立法監管預繳式消費，反觀香港一直原地踏步。2010年代初，政府修訂《商品說明條例》（下稱《條例》），曾建議所有合約期達到半年以上的預繳式消費，都要有7天冷靜期，惟商界大表反對，最後政府決定抽起相關條款。2019年，政府再提監管新方案並諮詢公眾，然而立法工作到頭來又是束諸高閣。及至兩三年前，本港接連有大型連鎖健身中心及補習社等結業，不少顧客因為預繳式消費安排蒙受損失，部分個案情節更相當離譜，行政長官要求商經局填補規管缺失，促成當局今次再就《條例》有關政策建議，展開為期兩月公眾諮詢。

消費者向商戶預繳費用，相當於為商戶提供無息借貸，有利商戶取得資金流；作為交換條件，顧客通常會獲得一些回贈或折扣優惠。預繳式消費作為一種市場交易模式，安排若是合理合度，並非不可為之，然而部分商家卻以不良銷售手法，誤導或威迫利誘消費者預繳大筆款項，購買過多的服務；即使經營出現困難，依然大量出售長期會籍或課程。每隔一段時間，就有預繳式消費顧客因為商家結業而成為受害者。早兩年有連鎖健身中心結業，消委會就發現，部分預繳消費合約不僅金額龐大，年期安排亦匪夷所思，有個案所簽的會籍合約，竟是10多年後才生效，更有投訴人要2050年才完約。

以往商界常稱，「擔心」設立法定冷靜期可能被「濫用」，又指規管會影響商戶現金流、增加營運成本，云云。政府則一再以「保持香港良好營商環境」等理由，就立法監管諸多推搪，儘管現實是新加坡早已立法引入消費冷靜期，但在各類營商環境排名中，依然名列前茅，甚至更勝香港。這麼大的監管空白，當局多年來一直不去填補，予人感覺是過度向商界利益傾斜。現在政府再將監管預繳式消費提上議事日程，無疑是正確一步，不過諮詢文件並未提及具體修例時間表，期待當局可以拿出政治決心，打破過往「諮詢復諮詢」的迴圈。

諮詢文件針對美容及健身服務業，提出3項政策建議，一是針對美容及健身服務業的預繳消費合約，設立7天法定冷靜期、退款期期限為14天（簡稱「7+14」安排）；二是引入法定合約期上限兩年，禁止商戶與消費者簽訂遲於簽訂日期3個月後生效的合約，避免再有預簽10年後生效合約的離譜情況；三是將現行《條例》有關「不當地接受付款罪」，納入《有組織及嚴重罪行條例》附表1，簡言之就是加重罰則，最高可罰50萬元及監禁。有關建議若然落實，對於遏抑業界亂象，相信有一定幫助，但從保障消費者角度，這些政策是否足夠，仍須商榷。

有別於2010年代初的修例建議，無論2019年諮詢方案還是最新方案，都將規管範圍局限於美容及健身服務業；新方案監管力度是否一定比上次方案強，似乎亦難斷言。當年政府諮詢文件，就設立法定冷靜期，提出「7+14」及「3＋7」兩個選項，後者時間明顯太短，新方案以「7+14」作為唯一建議，反映當局亦認同「3＋7」不足取。可是在合約金額規管門檻方面，舊方案提出但凡3000元或以上的預繳服務合約受規管，新方案則提出了3個門檻供討論，分別是3000元、8000元及1.5萬元或以上。倘若預繳消費監管門檻抬高到上萬元，只怕很多消費者都無法得到應有保障；服務提供者將合約「拆細」為多份以免觸及監管門檻，亦將更為容易。

保障消費者權益與維護營商環境，並非必然對立。冷靜期立法，可以增加消費者信心，令正當商人更易做生意，這也是很多國家及地區的做法，不見得是「過度規管商業活動」。現今就連很多連鎖時裝店也容許顧客購後指定時間內退貨，所謂「濫用冷靜期」的擔憂，根本沒必要過度渲染。針對預繳式消費「退款難」等問題，國務院前年已頒布《消費者權益保護法實施條例》，詳細規定預繳式消費經營者的義務、書面合同要求及退款方式。深圳政府早前亦將規管預繳式消費，列入今年立法日程，除了設立7日冷靜期，還就不同類型服務設定預繳金額上限。特區政府實無必要畫地為牢，將規管範圍僅限於美容與健身服務業；若當局認為這兩個行業問題特別嚴重，需要優先處理，監管就應該從嚴，不應比之前的倡議寬鬆。