明報社論｜扶貧須見木又見林　精準與全面兩兼顧｜全文

政府公布《香港精準扶貧成果報告》，交代近年在支援劏房戶兒童、單親戶及年滿80歲全長者戶的成果，惟沒有公布貧窮人口數字，亦不再定義何謂貧窮。近年政府所推出的一些政策措施，諸如社區客廳、共創明「Teen」計劃等，對於部分基層市民而言，無疑甚有幫助，但不再定義貧窮及公布貧窮人口，外界實難判斷本港貧窮整體問題有否惡化、政府扶貧措施是否全面及足夠。當局強調貧窮既有經濟層面，亦有非經濟層面，只看單一指標當然不夠，政府在這兩方面的支援，可以並行不悖，增加非經濟支援之餘，亦須確保經濟上的扶貧力度足夠。

不再為貧窮下定義 宏觀參考指標有缺

今屆政府提出「精準扶貧」策略，棄用「貧窮線」。當局日前公布首份《香港精準扶貧成果報告》（下稱「成果報告」），提出「多面向分析框架」，7個面向包括收入、經濟活動及就業、受惠現金社會福利現况、資產、居住環境、成長教育與培訓，以及健康安老照顧與社會聯繫，由當局透過這個7面向及21項指標，找出需要幫助的目標群組，度身訂做措施。除了多面向分析框架，「成果報告」另一新猷是引入「社會資源價值」概念，簡言之就是量化計算政府在四大範疇（房屋、醫療、教育及社會福利）代家庭承擔的開支。

現時政府鎖定的3個目標群組，包括劏房戶、單親戶及全長者戶，當局根據分析框架不同指標，從中再識別最需要幫助的對象，分別是有兒童的劏房戶、育有12歲以下子女單親戶、滿80歲全長者住戶。政府近年推出的多個精準扶貧項目，包括「共創明『Teen』計劃」、「社區客廳試行計劃」及「在校課後託管服務計劃」等，對於受惠的一群，確實相當有幫助。

「成果報告」提到，政府委聘大學團隊的研究顯示，上述3個精準扶貧項目均達到關鍵績效指標（KPI）。以社區客廳為例，當局的KPI是至少七成社區客廳會員在延伸生活空間、社區歸屬感及人際網絡這三方面獲得改善，研究確認目標達成。「共創明Teen」方面，研究顯示逾七成學員在自信感、抗逆力等8項指標中，至少有3項出現正面變化；參與課後託管單親家庭平均月入增近3000元，絕大部分家長亦認為計劃有助改善親子關係及情緒負擔。然而必須指出是，迄今尚有很多目標群組內的對象，未有受惠於這些精準扶貧項目。

參考近年政府的數據，全港約有11萬劏房戶，當中有兒童的約為2.96萬戶，就算假設每戶只得一孩，亦有大約3萬人，而「共創明Teen」至今約有1萬多兒童參與，佔比大約就是三成多。社區客廳方面，全港目前只有13間投入服務，就算年底增至18間，覆蓋面仍嫌不足。社區客廳2023年底推出，第1年登記成為會員的劏房家庭約有600多個，當局早前強調整體會員人數「持續上升」，惟未有提及具體數字。衡量精準扶貧項目成效，除了看質，亦要看覆蓋面。就算項目符合當局的KPI，倘若目標群組大多數對象都未能受惠，顯然是不足夠的。政府有必要在量方面定下指標，推廣相關項目的覆蓋面，以及增加更多目標群組，讓更多有需要人士受惠。

以往政府採用貧窮線，估算本港貧窮人口及整體貧窮率。「成果報告」棄用貧窮線，不再公布貧窮人口的數字，亦不再定義何謂貧窮。當局指以往貧窮線只計算現金收入，未有考慮住戶持有的資產，令貧窮人口被高估，準確度有問題。至於不定義「貧窮」，當局的理由是避免標籤效應，又形容「貧」的涵義不單是經濟層面，還有非經濟層面，例如心理、社交及發展等需要。

特區政府2013年首次制定官方貧窮線，以全港家庭住戶月入中位數的一半劃界，這也是發達經濟體普遍做法。由於貧窮線反映的是「相對貧窮」概念，無論如何都會有一定百分比人口因此歸入「窮人」之列，然而它仍是一個有用的工具，由此得出的貧窮率，有助政府及各界從宏觀層面掌握貧窮問題有否加劇、是否需要加強再分配政策的力度，例如調高綜援金額等。

擴大精準扶貧覆蓋面 傳統支援措施保力度

扶貧政策需要避免見樹不見林，微觀與宏觀分析必須並重，貧窮線不能在微觀層面指明貧窮者是誰，無助當局精準扶貧，不等於它在宏觀層面沒有參考作用；就算當局認為貧窮線不完美，然而扶貧工作始終需要宏觀參考指標。棄用貧窮線，又無其他類似的宏觀分析工具，各界在探討基層市民處境以及整體扶貧力度是否足夠時，難免失去重要憑據。

精準扶貧針對特定目標群組，跟傳統扶貧措施支援一般低收入人士，不是非此即彼，而是相輔相成；當局提出加強在非經濟層面的支援，當然也跟傳統經濟支援互不牴觸。近年政府財政緊絀，又要投資未來，但採取足夠力度的民生福利措施幫助低收入人士，仍是必要的。

「成果報告」提出「社會資源價值」概念，可以將一些由政府提供的重大非現金福利（例如公屋）反映出來，然而將免費基礎教育等也化為「資源價值」計算人內，則有商榷必要，因為根據聯合國定義，免費基礎教育屬於「基本人權」，將之當成「非現金福利」看待，於理不合。當局表示，引入「社會資源價值」概念，旨在「協助公眾理解」政府相關資源投入，同時又強調不會用它來衡量精準扶貧下目標群組獲得的社會資源價值足夠與否。言下之意，「社會資源價值」跟「精準扶貧」的關係，似乎並不那麼直接，市民關注當局欲藉有關概念傳達什麼信息，亦屬自然。無論如何，相信很多基層市民都不希望看到，當局日後會以「民生福利開支已經很多」為由，收緊扶貧方面的投入。