明報社論｜民族政策重大修正　淡化差異強調團結｜全文

備受關注的《民族團結進步促進法》（簡稱《民族團結法》）7月1日將正式實施，首次從法理層面闡釋「鑄牢中華民族共同體意識」，涵蓋教育、歷史、文化、經濟、就業、城市規劃、居住等領域。新法最大特點是淡化族群差異、強化民族融合，將過去十幾年「民族大一統」的一些實踐上升為國家意志，亦可視為中國民族政策的重大修正，意義深遠，相信有助防範民族領域風險隱患。

新中國成立後的民族工作，參考了實施聯邦制的蘇聯以及斯大林的民族理論，識別出55個少數民族，設置新疆、西藏等五大民族自治區，還有許多自治州、自治縣，偏重少數民族特殊性、傳統文化和自治權利。

1984年制定的《民族區域自治法》，更以法律形式強化「自治」概念，賦予不少特殊政策，例如規定招收少數民族學生為主的學校，「有條件的應當採用少數民族文字的課本，並用少數民族語言講課」，造成一些民族學校實際上不學習國家通用語文。另外，有關法律還規定少數民族可以自行制定符合當地的計劃生育辦法，也就是不用實施當時的「一孩政策」。與此同時，少數民族高考有加分優惠，犯罪則可獲「兩少一寬」（少捕少殺，處理從寬），等等。

這些做法為少數民族提供了「超國民待遇」，同時亦產生不少弊病，國家民族事務委員會原專職委員孫學玉曾撰文指出，這表現為只講民族，不講國家；只講民族身分，不講公民身分；只講差異，不講共同；只講民族自治，不講國家管理。

上世紀90年代，蘇聯解體，聯邦成員紛紛尋求獨立，刺激了新疆、西藏等地區的分離意識。國家實施「西部大開發」，大批內地企業家與民眾到西部尋找發展機會，與少數民族的矛盾增加；境外一些勢力也以「民族壓迫」、「人權問題」等為由煽風點火。2008年爆發拉薩騷亂，2009年爆發烏魯木齊七五事件。此後幾年，新疆以至北京等地一再發生恐怖襲擊事件，影響社會穩定，亦引發對民族政策的反思。

國家主席習近平2012年底執政後，提出「鑄牢中華民族共同體意識」，「調整過時的（民族政策）」，「增進共同性」，強調「各族人民都有一個共同家園，就是中國；都有一個共同身分，就是中華民族」，2018年《憲法》修正案出現「中華民族」。當局近年一方面加強國家通用語文教育，取消少數民族的「超國民待遇」，另一方面則投入巨大資源，改善維族等少數民族的民生，促進各民族交往交流交融。

《民族團結法》實際上就是將過去十幾年一些做法轉化為法律制度安排，例如不得向小孩灌輸不利於民族團結進步的觀念；推動學前兒童學會普通話、青少年能基本掌握漢語；將鑄牢中華民族共同體意識教育納入國民教育；推進互嵌式社區環境建設（不同民族混合居住）等。新法實施前夕，國務院新聞辦安排5名部級高官召開記者會「解畫」，駁斥境外一些批評。全國人大民族委員會主任委員巴音朝魯定調此法「三個首次」：首次將習近平總書記關於加強和改進民族工作的重要思想寫入法律；首次從法理層面闡釋鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設等核心概念；首次在法律中明確新時代黨的民族工作格局。

中國民族政策因應形勢而調整，其實與美國有異曲同工之妙。美國近代以來一直是移民社會，實施「民族大熔爐」，逐漸融合成統一的國家團結意識。世上多民族國家比比皆是，全球有百多個主權國家在憲法裏明確規定了通用語言文字，在美國，英語作為官方語言的地位也得到廣泛確認，去年美國政府更發出行政指令，指明英語是官方語言。中國推廣全國通用的普通話及漢語，方便人民溝通交流，無可非議，何况《民族團結法》也規定「國家尊重和保障少數民族語言文字的學習和使用」。境外一些關於「壓抑少數民族」、「強迫勞動」的指控，多少反映了意識形態偏見與地緣政治操弄。

新法規定「境外組織和個人實施破壞民族團結進步、製造民族分裂行為，將被依法追究法律責任」，境外有聲音質疑是「長臂管轄」，然而在國際社會層面，類似規定並不鮮見，對中國而言亦有實際需要。在涉及主權、國家安全等領域的立法，近年中國開始積極設立域外效力條款，但更多的是防禦型，旨在發揮震懾作用。

鼓勵融和不等於遏制，求同依然可以存異，然而一些「超國民待遇」的做法，實無延續之必要。民族團結需要從教育及日常生活不同環節做起，《民族團結法》有利於民族融和，對於國家發展行穩致遠，相當重要。